文／張淑貞（台灣環境資訊協會研究員）
背景與目的
台灣環境資訊協會自2015年針對農地污染及非農用情形展開調查後，發現政府對違法農舍、農地工廠等各項違規使用資料，除少數縣市願意提供部份資料外，幾乎都不願意公開。以最近一次以公文申請違章工廠輔導成效資料為例，極少數縣市提供了統計數字，其他違章工廠問題嚴重的像台中市、彰化縣不願提供關鍵的拆遷家數，桃園市、高雄市、台南市甚至完全不回應。
民進黨政府在2017年年初喊出珍珠計畫口號後，準備啟動新一波農地違規工廠就地合法政策行動，並已嵌入近期的前瞻計畫中。經本會報導揭露，並要求政策公開，進行環境影響評估後，行政院張景森政委在2017年3月17日召開說明會，會中承諾政策推動上會優先拆除新違建工廠，及遷移高污染工廠，並承諾會顧及土地正義，提出農地轉用後的利差會以課稅或其他方式來制衡，然後才會將已形成聚落型態的農地工廠規劃成新的工業園區。但目前政府除了開發產業園區讓違章工廠就地或就近合法，我們沒有看到任何拆遷和相關預算規劃。
另一方面，實施中的《未登記工廠申請臨時工廠登記辦法》，至2017年3月止已有約6,500家違章工廠取得臨時登記。該辦法載明，在2020年輔導期結束時，未能取得合法土地和建物使用的臨時登記工廠，就得面臨失去保護傘而被迫停工、關廠。
這些工廠在輔導期限內，雖被要求在廢棄物處理能力上應符合環保法規，但工廠泰半在農地上，一旦違法棄置或排放廢棄物，就會直接衝擊到鄰田和作物，影響你我的健康。因此，在民進黨政府啟動新一波農地違規工廠就地合法之前，我們要先檢視施行近七年的臨登工廠制度，在管理上有無疏漏，或值得新政策借鏡的地方。
資料與方法
本會透過與教育部資通訊軟體創新人才推升推廣計畫、逢甲大學資訊工程學系、逢甲大學統計學系、D4SG資料英雄計畫合作，利用資料交叉分析，試圖評估臨登工廠的管理及成效。
本分析所採用的資料有「登記工廠名錄」、「全國營業稅籍登記」、「列管事業污染源裁處資料」。「登記工廠名錄」提供臨時登記工廠的基本資料，如統一編號、工廠名稱、登記編號、地址等。「全國營業稅籍登記」提供營業人的稅籍申報資料，如營業人事業編號、營業人名稱、稅籍設立日期、行業名稱。「列管事業污染源裁處資料」則可提供事業單位因違法污染管制法規受到裁罰的事實、時間等資訊。
「登記工廠名錄」和「全國營業稅籍登記」兩個資料集可用統一編號作為相同欄位進行合併，得出一個臨時登記工廠及所屬營利事業的新資料集。「列管事業污染源裁處資料」中有公司（工廠）地址可用來與其他資料集比對。我們將試著透過資料處理來回答以下問題：
- 臨時登記工廠是否皆為過去既存的工廠，而不是後來新建、搶建的？
- 臨時登記工廠是否都是低污染事業？
- 臨時登記工廠制度是否有助降低環境污染？
結果
一、近2百家公司行號是大型企業，底下有多家臨登工廠，或同時擁有臨登工廠及合法工廠
我們所分析的5,821家臨登工廠，其中5,526家有公司或商業登記營業人稅籍登記資料。除去重複計算，共有5,360個公司或商業登記營業人。這些公司行號名下登記的工廠情形如下：
- 153家公司行號（2.8%）登記了至少2間臨登工廠。11家公司行號登記了至少3間臨登工廠。
- 1,907家公司行號（35.6%）登記至少2間工廠（其中1間是臨登工廠）。219家公司行號（4%）登記至少3間工廠（其中至少1間是臨登工廠）。
- 資本額在中小企業認定標準內（新臺幣8千萬元以下）的有5,199家公司行號（97%），大型企業則有157家（2.9%）。
一般認為違章工廠的中小企業主是因為沒有財力進駐工業用地，才會選擇侵佔及污染農地。但是資料顯示，部分公司行號已有相當規模，名下所登記的臨登工廠不只一家，有些同時擁有臨登工廠和合法工廠。尤其具有大型企業資本潛力的180家公司本有能力進入工業區，卻剝削相對便宜的農地，並且走臨時登記途徑，搶佔就地合法的先機。
其中一個案例是位在台南、以焊接螺帽全球市占第一的上櫃鋼鐵公司恒耀工業（或恒耀國際），去年一年總營收入上百億，名下工廠高達17家，當中有4家是臨登工廠，另外還有2家一般的違章工廠（或未登記工廠）。
另一個例子是高雄岡山的至盈實業，號稱全世界產量最大的木器螺絲製造商，也是 IKEA最大螺絲供應商，名下有6家生產中的工廠，也有4家是取得臨登的違章工廠。
公司名下臨時登記工廠越多，違法使用農地的行為越嚴重，剝削土地與環境成本外部化情形也越劇烈。政府對這類公司與一般真正的中小企業等齊輔導，給予相同優待條件，反而可能造成有能力蓋合法工廠的企業改設違規工廠的情形。
二、近6百家工廠不符合開始經營期限
2010年入法的臨時工廠登記制度，為避免違章工廠趁機搶建，也考量到合法工廠的權益和公平性，因此訂下申請工廠必須在2008年3月14日前已經開始從事物品製造、加工。
目前工廠登記資料中並無此項欄位，但是依照稅法規定，有銷售行為的公司，開始營運前必須先申請稅籍。因此如果臨登工廠所屬的公司行號稅籍登記日期晚於2008年3月14日，則工廠有可能是2008年3月14日之後才開始營運。
分析結果發現：
- 臨登工廠所屬公司行號設立在1992～1995年達最高峰，每年新設家數在250家以上。之後逐年遞減，在2000年突然增加到210家，次年又恢復到較低水準158家，逐年遞增，在2005年出現第二高峰。
- 593家臨登工廠所屬公司行號的稅籍設立日期晚於2008年3月14日，疑似不符申辦規定的經營期限。
- 承2，工廠主要分佈在台中市（142家），彰化縣（141家），台南市（57家），屏東縣（55家），高雄市（53家）。
此處臨登工廠所屬公司在各年度新設立的家數分布，平均家數為124.8家，部分年度的家數特別多，像是1991~1997，2000，2003~2005。特殊的數量消長，歸因可能相當複雜。其中可以用來對照的，是與使用非工業土地的違章工廠最直接相關的立法與修法時間。例如，1996年通過《興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法》，工廠可使用毗連的其他土地進行合法擴廠，這對原本已經佔用農地或計畫變更附近農地的工廠主是一項利多政策，可能因此而吸引了更多工廠跑到農地上。
2000年在時間上則可以對應到《工廠管理輔導法》在立法前，草案過了一讀，進行二次委員會審查期間，當時，正值經濟部林信義部長對於所謂「違反都市土地使用規定並不具危險性的違規工廠」正在與內政部討論朝鬆綁的方向來解決，可能這樣的風聲出來，某種程度上也造成了當年違章工廠比前年增加三成之多。
而2005年的第二高峰恰好也對應到經濟部在同年所增訂的第33條特定地區5年輔導條款的修正草案在立法院送審中，也就是後來新增通過的第33條特定地區就地合法方案，由廠商自行在廠址周圍劃定一定土地面積，審查通過後就可以走土地變更及合法化的流程。如果只從時間因素來看，這些政策上的修法動作，很可能對違章工廠數量增加產生了負面的刺激作用。
而臨登工廠所屬公司行號新設立數量在登記申辦經營期限（2008年3月14日）之後明顯減少，根據一般營運相關規定推斷，工廠在稅籍設立後才能開始經營，果真如此，這593家臨登工廠在申請資格上並不符合。惟實際情形需要政府公開資料及說明才可能釐清疑點。
593家工廠當中，有半數以上（317家，53.5％），公司稅籍設立與工廠取得臨登時間相差不超過3年（都是稅籍先於臨登），甚至有12家稅登與工廠臨登發生在同一年。這些案例極不尋常，可能的例外原因是公司或工廠逃漏稅、稅籍變更、公司變更等，但如果確實是因為輔導政策消息才開始搶建、新建的工廠，地方機關就必須正視行政審理的缺失，即刻撤銷失當的行政處分。
三、近2百家臨登工廠可能從事中高污染事業
申辦臨時登記另一條件是工廠必須從事低污染事業，以確保在輔導期間不會對周遭環境產生過大的環境衝擊。地方機關判定從事低污染事業，應依從《未登記工廠申請臨時工廠登記辦法》第4條非低污染事業的認定標準進行。工廠如果從事列表上有污染之虞的「非屬低污染事業」，例如皮革、電鍍廠，依法不得申請補辦臨時登記。
「登記工廠名錄」上的產業類別簡略，無從判定該工廠是否從事低污染事業。而工廠所屬公司行號的稅籍行業則可提供初步檢核之用。屬於以金屬表面處理業為例，該事業為列管的「非低污染事業」，代碼是2544。工廠登記資料的相關產業類別只提供到3碼（254），但稅籍資料會提供到6碼，如254411（基本金屬表面處理）或254422（金屬製品表面處理），可供判定該公司從事的是有污染之虞的金屬表面處理製程，如電鍍、烤漆、噴漆、上釉等。
分析結果發現：
- 每家公司行號稅籍登記的營業事項有一到四種不等。臨登工廠所屬公司共登記了831種不同的營業事項。以數量來說，前五大製造業別都是金屬製造相關行業，包括其他金屬手工具製造、其他未分類金屬製品製造、螺絲、螺帽及鉚釘製造、其他金屬模具製造和未分類其他塑膠製品製造。
- 207家臨登工廠（3.7%）的公司所營事業至少有一項是「非低污染事業」，涉及的列管事業種類有19種。數量最多的是金屬表面處理業（如電鍍）113家，印染整理業19家，及金屬熱處理業（如淬火）14家。
- 承2，工廠主要分佈在台中市（56家），彰化縣（53家），新北市（17家），台南市（17家），高雄市（16家）。
稅籍所營行業別與工廠產業類別雖然登記目的不同，但是從(1)的結果來看，與同樣是金屬製品製造佔了大宗。
207家臨登工廠所涉及的這些污染列管事業，製程中容易產生大量廢水和廢液，處理上需要高成本，無論合法或違章工廠，皆可能為節省汙水與汙泥設備開支而非法傾倒有毒廢水（近期的台中梧棲某家電鍍工廠事件就是一例）。而臨登工廠危害更甚的原因是，違章工廠8成以上位在農業土地，工農混合的高風險土地使用方式，只要有任何非法行為及污染發生，造成的農安與食安危機，遠比工業土地的合法工廠更直接也更嚴重。
雖然207家臨登工廠所屬公司部分還有其他廠房，推論上無法完全將公司經營事業對應到工廠，即便如此，此數據仍然有其參考意義，尤其有申辦臨登的工廠，以從事低污染事業作為保護傘，實際上在處理其他子廠的高污染廢棄物，最後造成多起污染的案例，如廣源造紙苑裡廠。
另外，經濟部對於低污事業的認定方式，可能也是出現這個分析結果的原因。經濟部在2011年將原本低污染事業認定的範圍，從「行業、製程或產品」限縮到只有「行業」。其差別在於，某事業別如果不在非低污染事業列表上，儘管在製程或產品端可能涉及中高污染，但是在認定時仍然可能被認定為低污事業。
「機械設備製造業」就是其中一個例子。機械設備製造業這個業別無論在經濟部的非低污染事業列表或是環保法規中，皆為非列管的低污染源事業。但其實，在環保法規中，只要工廠實際經營涵蓋到金屬熱處理、表面處理製程、焊接等製程，仍受相關法規管制，包括《空氣污染防制法》和《土壤及地下水污染整治法》。但是，如果單純以事業別來區分，可能就會被誤判為低污。
在我們的資料集中就有12家已被經濟部認定為低污染的臨登工廠，「登記工廠名錄」裡載明從事的是機械設備製造，但在財政部的稅籍資料中登記的卻是金屬製品表面處理、鋼鐵熱處理、基本金屬表面處理等有污染之虞的營業項目。這些工廠涉及中高污染處理製程，卻仍被經濟部認定為低污染，進入臨時工廠輔導，繼續在原地經營。
此外，經濟部也在2011年增訂了《未登記工廠申請臨時工廠登記辦法》第4條的第2項，協助中高污染事業取得環保許可文件作業的廠家，「視為低污染事業」 。本分析所篩出涉及列管事業的臨登工廠，很可能也涵蓋了這些被「視為低污染事業」但實際為中高污染的工廠，據經濟部數據有126家，但政府目前尚未公開確切廠家資料。
從這些修法以及分析結果可以知道，臨登制度對於低污事業判定有不足的地方。這樣的不足在根本上是對土地混合使用的可能風險，缺乏適當的識別與評估，也無法有效且務實地去回應，在農工比鄰下，任何違法污染行為對民眾健康的威脅，其實是更直接而快速的事實。
四、臨時登記制施行後，污染裁罰不減反增
除了必須屬於低污染事業，要申辦臨時登記的違章工廠也必須符合環境保護、消防、水利、水土保持法律及其相關規定，如果屬於環保法令管制之事業種類、範圍及規模者，則應依環境影響評估、水污染防治、空氣污染防治、廢棄物清理之類別，檢附環境保護主管機關出具之各項核准或許可證明文件，避免輔導期內工廠營運對周遭環境造成污染破壞。
我們從環保署公開的「列管事業污染源裁處資料」中，對於臨登工廠污染破壞情形，發現了幾個現象：
- 203家（3.5%）臨登工廠有509件污染裁處資料。56家有至少3件以上，6家有至少10件以上。
- 主要污染類別是水污染（247件，48.5%）、事業廢棄物（111件，21.8%）和固定空污（102件，20%）。
- 污染裁處前後都在2010年到2017年之間，最多的是2014年（117件，23%）、2015年（115件，20.4%）和2016年（73件，14.3%）。
- 221件（43.4%）發生在各違章工廠取得臨時登記之前，288件（56.6%）發生在各違章工廠取得臨時登記之後。
- 臨時工廠登記取得之後的污染裁處主要在台中市（104件）、彰化縣（60件）、桃園市（34件）。
違章工廠在取得臨時登記之後，污染裁處紀錄不減反增，比取得臨登前多了三成左右。若進一步比對同一家工廠臨登前後的裁罰紀錄，發現臨登前有污染裁罰紀錄的有102家違章工廠，其中只有40家在臨登後再次發生污染，剩下的62家在臨登後並未再有污染裁罰，對這62家來說，污染管理或許有其正面成效。但臨登後有污染裁罰紀錄的，有141家違章工廠，其中101家是在臨登之後首次遭受污染裁罰。這說明了臨登制度雖然在審理階段要求業者取得環保文件，但仍無法有效杜絕污染發生，重複污染或初次污染的現象仍佔大宗。
以時間間隔來說，在取得臨登前發生污染，距離臨登時間平均為1.6年。在取得臨登後才發生污染的案例，間隔稍長一點，平均為1.8年。臨登前發現污染的，集中在0~3年之間。臨登後發生的污染則集中在取得臨登後次年及後年。這樣的集中趨勢難以單一變數來解釋，比較特別的是有80件污染裁罰與工廠取得臨登發生在同一年，只是時間上或早或晚。
臨登工廠裁罰紀錄最多的是一家生產冷凍雞肉的中小企業耀陞食品。共有19件裁罰紀錄。取得臨登前有8件，臨登後11件。其中14次是水污染，4次是事業廢棄物污染。該廠廠址在都市計畫農業區上，多次的污染對周遭農田可能造成威脅。
政府在輔導工廠合法化時，對於污染累犯，也許應該考慮在申請條件上予以設限，例如申請臨登前二年不可有污染裁罰紀錄，抑或取得臨登後二年內發生污染者，處以撤銷臨時工廠登記處分，一來遏止違法廠商濫用輔導制度，二來利用合法化途徑來強迫廠商改善污染物處理設備，在工農混合的現況下，為農地及作物安全設下一道防護網。
結論
我們發現，現行的臨時違章工廠制度，在資格審認及污染控管上可能有所疏漏。分析顯示，近6百家可能不符合最早開始經營的時間規定，也有近2百家可能從事中高污染事業，但被認定為低污染工廠通過臨登審查，這些工廠主要在台中市、彰化縣、台南市、高雄市、屏東縣、新北市。另外，我們也發現，工廠在接受臨登輔導後，污染裁罰記錄沒有減少，反而有增加的現象，說明了臨登制度雖然要求業者取得環保文件，仍無法有效杜絕污染發生。我們也討論了大型企業進入臨登工廠輔導的公平性，污染事業判定辦法的不足，以及污染裁罰記錄作為輔導設限的可能。
台灣違章工廠多數位在農地上，為了保護農地及保障國人飲食安全，我們建議，政府在面對工農混合的高風險土地使用時，應採取更嚴格的管理規範，以避免更多農地的破壞及污染，其中包括：
- 對大型企業與中小型企業分級分類管理，維持工廠管理的公平性。
- 嚴格審查證明違章工廠開始從事製造加工的文件，避免違章工廠新建、搶建。
- 採取更能辨識事業污染風險的判定準則，如納入製程與產品作為判定條件。
- 對於污染累犯的違章工廠採取事前設限或事後但書條款。
本分析在部分判研存在一定限制及誤差。限制主要來自於政府沒有公開違章工廠相關資料，而我們所使用的營利事業稅籍資料，可能因為稅務稽查的判斷、一家公司有多家工廠、人頭公司、企業逃漏稅等因素，無法直接套用在工廠上。但是，目前臨時工廠登記制仍有部分在審查中，未來前瞻計畫的城鄉建設預計也有新一波的違章工廠合法方案出爐，我們希望藉由有限的資料所挖掘出來的問題，能促使政府重視農地違規工廠的問題，並公開相關資料，回應本研究所提出的疑點，以更公開、透明的方式來處理公民社會所關心的問題。
參考資料
台灣環境資訊協會。守護農地計畫。取自https://farmland.e-info.org.tw/
臨時登記工廠及所屬營利事業資料集。取自https://goo.gl/sB72ih
經濟部工業局。登記工廠名錄。2016年12月取自http://data.gov.tw/node/6569
財政部。全國營業(稅籍)登記資料集。取自http://data.gov.tw/node/9400
王向榮。台灣公司資料。2017年1月15日取自https://company.g0v.ronny.tw/
環保署列管事業污染源裁處資料。2017年4月取自http://opendata.epa.gov.tw/Data/Contents/ATM00676/