文／張淑貞（台灣環境資訊協會研究員）
為守護農地環境及維護國人食安及健康，台灣環境資訊協會針對全國農地污染完成第一期分析報告。報告中依據環保署及農試所兩個單位所提供的資料，可以看到桃園市和彰化縣都排在前2名，顯示重金屬污染明顯較為嚴重。此外，全台環保署列管的2,800塊農地當中，儘管2013年監察院已要求行政院督促並改善整治效能，至今卻仍有95%以上列管中農地，完全沒有任何改善整治進度。顯示農地重金屬污染問題改善速度緩不濟急。依據農試所全國普測農地土壤重金屬資料，全台有1,113個重金屬污染超標的地點，數量最多的前5名依序是桃園市（478，42.9%）、彰化縣（170，15.3%）、屏東縣（96，8.6%）、高雄市（95，8.5%）、臺中市（81，7.3%）。從環保署自2002年到2015年的所有污染農地案件中，至今仍有半數（2,800件）在列管中，佔地面積約396公頃。列管中污染農地件數最多的縣市，依序是彰化縣（1,325件，225公頃）、桃園市（1,280件，150公頃）、台中市（129件，12.3公頃）、台南市（129件，12.3公頃）、苗栗縣(12件，1.8公頃），佔全國列管件數約99%。我們要求環保署及各地方政府應針對此問題回應，依法盡速公佈及說明農地污染的現況，提出改善及整治工作計畫。也期許未來新任總統與立法委員，落實土污法的執行，為民眾守護農田、安全生產，以維護餐桌上的食安和國人的健康。台灣環境資訊協會將進行繪製「守護台灣農地地圖」，並將資料陸續上網，向社會大眾公布。
前言
土地是人生存的基礎，也是賴以孳養生息的恆久積蓄。然在民國六、七零年代，政府倡導「客廳即工廠」產業經濟發展政策，由於土地使用分區劃分不明確，工業聚落下游與工農混合區的農地污染情形嚴重。加上工業及都市發展擴張，農田消失或破碎，台灣的糧食自產能力和食物安全受到極大的挑戰。
2015年9月，經濟部公布了「特定地區個別整體變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫審查與作業要點」，推動在農地上群聚的未登記工廠就地合法，而不是將產業輔導到閒置工業區，此舉可能使得台灣的農地污染問題雪上加霜，造成農業生產環境更惡化。
面對此農安與食安的威脅，除了對充斥耳目的農地污染報導感到憂心外，我們能否做些什麼？
台灣環境資訊協會本著推動環境資訊交流、促進棲地保護的理念，在2015年10月發起了「守護農地計畫」，目的是要藉由揭露全台農地污染及破壞情形，提供民眾一個了解台灣農安問題的管道，並邀約相關領域友會與專家，以及資訊技術社群，運用政府公開資訊，建置農地污染及破壞的圖資及主題網站，盤整農地污染及破壞問題。
半數列管農地尚未解除 以彰化、桃園、台中最多
從環保署汙染農地列管的公開資料當中可以看到，從2002年到2015年（截至2015/12/20），所有列管農地（含列管中與解除列管）總數為5,574件，累計面積約932.7公頃。筆數最多的縣市分別是：彰化縣（45%）、桃園市（34%）、台中市（13%）、新竹市（4%）和台南市（2%）。近五年新增的列管農地有3,541件，主要集中在桃園市（46%）、彰化縣（37%）、台中市（14%）。
以重金屬來說，污染面積最大是銅（70%），其次是鎳（46%）、鋅（36%）和鉻（34%），最後是鎘（11%）、鉛（4%）、砷（1%）、汞（低於1%）。
所有污染農地案件中有半數（2,800件）仍在列管中，佔地面積約396公頃。列管中污染農地件數最多的縣市，依序是彰化縣（1,325件，225公頃）、桃園市（1,280件，150公頃）、台中市（129件，12.3公頃），佔全國列管件數約98%。
| 縣市地區 | 列管中農地件數（筆） | 百分比 | 列管中農地面積（公頃） | 百分比 |
| 彰化縣 | 1325 | 47% | 225 | 57% |
| 桃園市 | 1280 | 46% | 150 | 38% |
| 臺中市 | 129 | 5% | 12.3 | 3% |
| 臺南市 | 36 | 1% | 3.2 | 1% |
| 苗栗縣 | 12 | 0% | 1.8 | 0% |
| 嘉義市 | 9 | 0% | 2.2 | 1% |
| 南投縣 | 4 | 0% | 0.3 | 0% |
| 雲林縣 | 2 | 0% | 0.4 | 0% |
| 嘉義縣 | 2 | 0% | 0.5 | 0% |
| 宜蘭縣 | 1 | 0% | 0.3 | 0% |
| 臺北市 | 0 | 0% | 0 | 0% |
| 新北市 | 0 | 0% | 0 | 0% |
| 高雄市 | 0 | 0% | 0 | 0% |
| 基隆市 | 0 | 0% | 0 | 0% |
| 新竹市 | 0 | 0% | 0 | 0% |
| 新竹縣 | 0 | 0% | 0 | 0% |
| 屏東縣 | 0 | 0% | 0 | 0% |
| 花蓮縣 | 0 | 0% | 0 | 0% |
| 臺東縣 | 0 | 0% | 0 | 0% |
| 澎湖縣 | 0 | 0% | 0 | 0% |
| 金門縣 | 0 | 0% | 0 | 0% |
各縣市列管中污染農地件數及面積
完成控制並且解除列管的農地筆數最多的縣市，分別是彰化縣（1,160件，275.1公頃）、桃園市（606件，101.8公頃）、台中市（589件，73.2公頃）、新竹市（200件，35.9公頃），佔全國解除列管件數約92%。
| 縣市地區 | 解除列管農地件數（筆） | 百分比 | 解除列管農地面積（公頃） | 百分比 |
| 彰化縣 | 1160 | 42% | 275.1 | 51% |
| 桃園市 | 606 | 22% | 100.8 | 19% |
| 臺中市 | 589 | 21% | 73.2 | 14% |
| 新竹市 | 200 | 7% | 35.9 | 7% |
| 臺南市 | 67 | 2% | 16 | 3% |
| 高雄市 | 49 | 2% | 8.5 | 2% |
| 苗栗縣 | 23 | 1% | 2.5 | 0% |
| 臺北市 | 22 | 1% | 4.9 | 1% |
| 雲林縣 | 22 | 1% | 5.3 | 1% |
| 新北市 | 13 | 0% | 3.7 | 1% |
| 嘉義市 | 10 | 0% | 2.4 | 0% |
| 南投縣 | 7 | 0% | 0.1 | 0% |
| 宜蘭縣 | 4 | 0% | 0.9 | 0% |
| 屏東縣 | 2 | 0% | 7.4 | 1% |
| 基隆市 | 0 | 0% | 0 | 0% |
| 新竹縣 | 0 | 0% | 0 | 0% |
| 嘉義縣 | 0 | 0% | 0 | 0% |
| 花蓮縣 | 0 | 0% | 0 | 0% |
| 臺東縣 | 0 | 0% | 0 | 0% |
| 澎湖縣 | 0 | 0% | 0 | 0% |
| 金門縣 | 0 | 0% | 0 | 0% |
各縣市解除列管農地件數及面積
而各縣市內解除列管件數與該區總列管農地件數比例，最高的三個縣市是：新竹市（100%）、台中市（82%）、台南市（65%）。農地污染面積最大的兩縣市，解除列管件數比例最低：彰化縣（47％），桃園市（32%）。
整治效率差 近百筆污染農地列管逾10年
這樣的整治效率好嗎？根據2013年底審計部對行政院環境保護署農地土壤重金屬污染改善計畫執行情形進行的專案審計報告，行政院環境保護署自2002至2012年間投入5億2,626萬餘元，補助各地方政府辦理農地土壤污染整治改善計畫，認定為未盡職責及效能過低。據審計部調查發現，各地有些農地控制場址列管多年，未積極提報污染控制計畫，且部分解除列管農地未能有效杜絕污染來源，導致整治後又再次遭受污染。這個情形至今並未有明顯改善。
從土污基管會的資料來看，全國所有列管中農地，公告至今逾十年者有98筆，其中93筆在桃園市。另外南投縣有4筆，彰化縣有1筆。南投縣所有列管中農地，平均公告列管時間長達16年以上。雲林縣與台南市平均約9年半，宜蘭縣、桃園市、嘉義縣、嘉義市、彰化縣等也都超過5年。
| 縣市地區 | 列管逾十年 | 百分比 |
| 桃園市 | 98 | 95% |
| 南投縣 | 4 | 4% |
| 彰化縣 | 1 | 1% |
列管中農地，公告至今逾十年筆數
| 縣市地區 | 列管中農地平均公告列管時間 |
| 南投縣 | 16年1個月 |
| 雲林縣 | 9年5個月 |
| 臺南市 | 9年5個月 |
| 宜蘭縣 | 7年4個月 |
| 桃園市 | 6年9個月 |
| 嘉義縣 | 6年8個月 |
| 嘉義市 | 6年1個月 |
| 彰化縣 | 5年5個月 |
| 苗栗縣 | 4年11個月 |
| 臺中市 | 4年9個月 |
各縣市列管中農地，平均公告列管時間
（截至2015/12/20）
地方行政怠惰？95%以上列管中農地毫無改善整治進度
全台所有列管中的2,800塊農地當中，95％以上毫無改善整治進度，足見環保機關農地污染整治效率怠惰。據專案審計報告，地方政府若未提出控制計畫，往往是因為調查污染行為人及確認場址類型費時，或場址零星分散，以致尚未開始進行整治及改善工作。更有甚者，部分污染農地，甚至有民眾不顧食用者的健康，繼續種植農作物。目前環保署列管資料中並未註明有任何列管案件仍在耕作中，但在「場址現況概述」欄位，只有半數案件註明場址已休耕或停耕，其他1,100多筆案件缺乏現況描述，足見環保機關未能善盡政府職能、確實掌握整治進度。
| 縣市地區 | 列管中農地 缺乏改善 整治筆數 | 百分比 |
| 彰化縣 | 1324 | 50% |
| 桃園市 | 1156 | 44% |
| 臺中市 | 109 | 4% |
| 臺南市 | 36 | 1% |
| 苗栗縣 | 12 | 0% |
| 南投縣 | 4 | 0% |
| 嘉義市 | 4 | 0% |
列管中農地缺乏改善整治進度筆數
依據<土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點>第七條規定，地方政府至少每二個月應進行一次現場監督查核，而且每半年審查污染控制計畫執行進度報告，以確實掌握污染場址改善工作執行進度與概況。並且，以上巡檢與審查作業，政府都應一併公開在資料庫中，提供民眾查詢，以增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督。
此外，資料庫中只提供污染整治工作情形，至於前端污染來源的調查結果則付之闕如。根據<土壤及地下水污染整治法>第12條規定，按照程序，場址之土壤污染或地下水污染來源明確，且污染物濃度管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關方可公告為土壤或地下水污染控制場址。建議這個部分資料也應該整併到土壤及地下水污染資料庫，確實調查每筆農地的污染來源，尤其是污染源的後續稽查記錄，以落實土污法的執行，並保護國民健康。
污染黑洞知多少
另一個問題是，環保機關列管的農地污染案件外，是否仍有其他污染場址是政府鞭長莫及的？如果還有農地污染的黑洞，那麼，這些數目有多少？又位在何處？1992年到2008年間，由農業試驗所採集分析的土壤性質調查資料，或許可讓我們一窺端倪。
由農業試驗所提供的250公尺網格歷史調查，係以 250 公尺的網格大小，針對全國58 萬公頃水稻田，採樣約 13.7萬筆土壤樣品，進行重金屬（鎘、鎳、鉻、鋅、銅、鉛）有效性調查。農試所以 0.1M 鹽酸萃取抽出分析土壤中的重金屬濃度，其數據經過轉換後（採用的轉換公式由農試所提供，決定係數R²在0.65-0.98之間），將原始數據經過轉換後，再利用環保署現行管制標準進行篩檢，找出了超標網點共1,311筆。
雖部分採樣點如今已非農地，但是該地鄰近農地重金屬含量也可能有偏高情形，因此這份資料應仍具參考價值。其中，銅最高超標60倍以上，鋅甚至超標400倍及800倍。從筆數來看，比例最高的是銅（52%），其次是鋅（36%），較低的是鎳（13%）、鉻（11%），最低是鉛（8%）、鎘（5%）。六項重金屬污染比例與環保署列管農地的超標重金屬相關性高（r=0.80）。表示這些重金屬的污染程度，不論是列管案件，或是具污染潛勢區，趨勢均相當接近。
以縣市來看，超標網點數分佈最高的前五個縣市分別是桃園市（43%）、彰化縣（15%）、屏東縣（9%）、高雄市（9%）、台中市（7%）。
| 縣市地區 | 具汙染潛勢農地網點數 | 百分比 |
| 桃園市 | 478 | 43% |
| 彰化縣 | 170 | 15% |
| 屏東縣 | 96 | 9% |
| 高雄市 | 95 | 9% |
| 臺中市 | 81 | 7% |
| 臺南市 | 32 | 3% |
| 嘉義縣 | 30 | 3% |
| 新竹縣 | 29 | 3% |
| 宜蘭縣 | 23 | 2% |
| 南投縣 | 19 | 2% |
| 苗栗縣 | 18 | 2% |
| 新北市 | 11 | 1% |
| 雲林縣 | 11 | 1% |
| 花蓮縣 | 10 | 1% |
| 臺東縣 | 5 | 0% |
| 嘉義市 | 4 | 0% |
| 臺北市 | 1 | 0% |
| 基隆市 | 0 | 0% |
| 澎湖縣 | 0 | 0% |
| 金門縣 | 0 | 0% |
| 連江縣 | 0 | 0% |
| 新竹市 | 0 | 0% |
各縣市重金屬超標網點數
超標網點數分佈最高的前五個縣市與環保署歷年累計污染農地列管總數趨勢有些出入。差異較大的是彰化縣，在農試所的網格調查結果，彰化縣只佔了15％的超標網點，但是在歷年列管農地總數卻佔了全國45%。其中之一原因很可能是污染整治的執行密度相較其他縣市來得高，例如，土污基管會93年年報中陳列的各縣市農地污染改善方式及整治經費表便顯示，自 91 年 11 月至 93 年 12 月底止，相較其他縣市，彰化縣從環保署所得到的整治經費補助遠較其他縣市為高，佔了那段期間所有整治經費將近七成（68％）。
另外，高雄和屏東超標網點數佔了將近總數的一成（9%），但實際列管農地總數卻不到全國的1% （高雄市0.88%，屏東縣0.04%），原因不詳。可能屏東地區單一農地面積較大，該縣列管農地平均面積就有3.7公頃，是全國一般列管農地平均面積的22倍，因此以單筆農地計算列管數時，筆數會降低。
自2002年環保署啟動「農地土壤重金屬調查與場址列管計畫」後，農試所採集分析的資料已在2010年提交給環保署整合。環保署採納了全臺13萬筆土壤調查資料，並結合水利會灌溉小組運作概念進行評估，開始逐年逐區域辦理農地土壤污染調查工作。據當時估計（詳見全國農地重金屬污染潛勢調查成果報告與台灣水田重金屬污染潛勢分析），檢出的農地空間範圍達危害及污染等級，合計約有1.5萬公頃。這個數字與環保署所有曾列管與列管中農地總面積932.7公頃相比差之甚遠。也就是說，目前進行列管的汙染農地可能只是冰山的一角。
期程透明化 提高治理效率
在初步整理完農地列管資料與土壤調查資料後，發現環保單位在調查、管理、甚至預防工作上，成效不盡理想，導致國人對於農安與食安疑慮仍深。剛出爐的2016《天下》國情調查顯示，民眾心中認為政府最需要馬上改善的項目方面，「保障食品安全」排名前茅（13.4％），僅在經濟、教育、貧富問題之後。近年的食安風暴事件也在告訴我們，黑心食品只是食安問題的冰山一角！回溯食材的生產源頭就會發現，農漁業從生產源頭業已面臨污染的危機。農田漁塭一旦遭受毒性與重金屬廢水污染，稻米、蔬果、雞鴨、魚蝦便跟著受到污染，影響我們的健康。
我們希望政府對於已列管污染農地，環保署能更積極督促地方政府，進行農地整治，並將最新進度與概況更新在土壤及地下水污染整治資料庫中。尤其彰化縣、桃園市、台中市污染問題嚴重縣市，更應針對至今毫無改善整治進度部分，依照法律程序，清查前端污染來源，提報污染控制計畫，展現更高行政效率，妥善管理農業生產環境的污染問題。對於土壤性質調查資料指出的超標網點，我們也要呼籲環保機關對社會清楚說明掌握程度，公佈逐年逐區改善及整治工作計畫及期程，以化解民眾疑慮，並期許未來新任總統與立法委員，共同擔負保護國民健康的責任，為民眾守護從農田到餐桌的安全。
相關資料
守護農地重金屬污染分析報告 https://goo.gl/vPPwkb
守護農地計畫 http://beta.hackfoldr.org/farmland
土地的記憶——2015國際土壤年有感 http://e-info.org.tw/node/111922
環保署農地污染列管案件 https://goo.gl/vfrFNy
農業試驗所全國土壤重金屬檢測（原始資料）https://goo.gl/GcgyYk
農業試驗所全國土壤重金屬檢測（轉換公式與超標網點）https://goo.gl/0rwIWV
全國農地重金屬污染潛勢調查成果報告
http://sgw.epa.gov.tw/public/0501.aspx
土壤污染物監測、管制標準 http://goo.gl/gFQuEq
地下水污染監測、管制標準 http://goo.gl/jgBWGs
守護農地地圖測試版 http://pm5.github.io/farmland/
農地地圖圖資 https://github.com/pm5/farmland