十二月 13, 2018

拖了半世紀的違章工廠問題

行政院原訂在七月初向立法院專案報告整體違章工廠處理方向,由於遲至七月二日才將提案送出,來不及排入臨時會議程。接下來七、八月,行政院將繼續針對爭議較大的部分進行討論取得共識,本次決議將會決定未來違章工廠何去何從,及農地何時能回到健康安全的生產環境。

台灣的違章工廠問題拖了半世紀之久!農地管理失靈,一直都是「現在進行式」!早在1964年已經出現違章工廠。當年監察院在檢討意見中提到:「台灣違章工廠問題,近年來頻趨嚴重,粗製濫造,削價競銷,影響合法廠商利益,政府亟應加以取締,並設法輔導,俾得納入正式工廠登記,以便管理。」

根據《工廠管理輔導法》,工廠經許可設立者,設廠完成後,應依規定申請登記,才能從事製造加工行為。若環評未經核准,違反土地使用管制規定,或既有建築物的使用用途,則無法申請設立許可及工廠登記。業者如在非工業土地上(如農地)蓋設廠房,或違法擴建既有農舍或農業設施從事製造加工,就是一般所說的「違章工廠」。

據農委會盤點,全台約有13.5萬筆農地遭到違法工業使用,面積將近1.7萬公頃。還沒有算入因工廠廢棄物不當處置受到污染的農地面積,以及工廠建物周邊因日照遮蔽或夏日高溫,無法種植或耕作受影響的耕地面積。

另外,因為農地容許轉為他用的暴利,及違章工廠聚落的土地需求,連帶刺激價格炒作,造成想務農的人買不到土地,造成難解的惡性循環。

對違法業者來說,利用價格低廉的農地,又未添購或定期更新污染防治設備,因此換來的不合理競爭,將會犧牲環境與人民健康,並且損害合法廠商的經營權益,也可能遭到國外廠商停止採購或貿易制裁風險。

那些年政府輔導的違章工廠

政府對違章工廠的輔導作業從上個世紀便已開始。

所謂「輔導」,是指提出配套措施,輔導違章工廠合法經營。1974年,區域計畫立法後,政府開始進行分區土地管制,各地方按照非都市土地分區使用計畫,依現況編定各種使用地。這段時間一直到1986年11月嘉義縣完成編定,可以算是第一波違章工廠大規模就地合法。

1996年,政府透過《興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法》,允許工廠使用毗連土地申請合法擴廠。原本違規佔用農地的業者,因此取得合法地位。是為第二波輔導合法政策。此法已在2010年11月廢止,取而代之的是「臨時工廠登記制度」。

2010年,政府推出「臨時工廠登記制度」,允許2008年3月14日以前既存的工廠,只要符合「經濟部認定」的低污染業別,取得環保、消安文件,即可取得「臨時工廠登記」,繼續經營至2017年6月2日,期間免受任何土地或建築相關行政裁罰。這個輔導機制在2014年修正,將7年輔導期展延為10年,直到2020年為止。如今,輔導期限將屆,行政院啟動新的違章工廠處理方案討論。

目前仍在實施中的主要有違章工廠清查、輔導合法經營、納管三大措施。施行至今成效如何?

說好的清查呢?

依照目前實施中的違章工廠輔導措施,首要工作是進行清查。政府應調查轄內違章工廠資訊,包括數量、區位、面積、產業種類,以利後續分級分類輔導。

從2010年至今八年過去了,地方的清查績效極差。2018年才出現第一個縣市彰化縣開始委外辦理「彰化縣工廠管理地理資訊系統(GIS)資料庫建置及系統更新計畫」,進行全區清查。

此外只有台中針對小部分地區(中清路以南、筏子溪及高鐵沿線東側300公尺、西側200公以內區域)進行清查列管。

彰化縣工業管理科表示,預計透過掃街普查方式,對26個鄉鎮市進行現況訪查,並建置工廠空間資料庫。其實彰化縣在2005年已有第一次GIS建置計畫,但承辦人員說實際違章工廠數量比上次調查多了很多,過去調查內容也較粗略。這次會配合未登記工廠輔導措施,除了基本資訊外,也會調查廠商的遷廠意願。預計一年半後完成。

由於調查遲緩,各部會公布全台違章工廠數量出現了極大的落差。甚至同一部會,前後數字也有不同。

2010年,經濟部利用工商普查結果,推估全台應申請工廠登記的違章工廠有6.4萬家

2015年,經濟部推估數量下殺到3.9萬家

2017年,農委會公佈全台平地及山坡地約有13.5萬處的農地上存在違章工廠

這些數據的差異是因為「工廠」的定義不同。

對經濟部來說,廠房須達一定面積,生產設備須達一定電力容量及熱能,才是應申請登記、接受政府管轄的「工廠」。但是為何同一部會在2010年和2015年對於違章工廠數量推估相差了2萬家呢?

原因是經濟部在2012年一一也就是《工廠管理輔導法》中的第33、34條輔導條款公佈後二年一一大幅限縮了「工廠」的定義。當年度除了石油、化學相關製造外,一般工廠面積標準從50平方公尺調整到150平方公尺,調整幅度為三倍。電力容量、熱能從2.25千瓦調整到75千瓦,調整幅度達三十三倍。

許多原本屬於應該登記的違法工廠業者,在工廠定義修改後,因為未達工廠規模,變成了「免辦工廠登記一族」,因此「不是工廠」。也就是,對於經濟部來說不再是需要進行列管的對象。

但這些「非工廠」還是在農地上進行非法製造加工啊!這些「非工廠」於是回到農業、土地及建築機關進行管理。尤其是對農業單位而言,農地上有建物違規作非農業使用用途,便應該依土地分區使用精神,予以矯正,要求恢復農用。

因此,農委會公佈的13.5萬家調查成果和經濟部不同,農業部門依據的是保護農地與糧食安全的業務核心思考。

各縣市農地違章工廠分佈,主要在台中、彰化、台南、高雄、桃園、新北地區

資料來源:農委會,環境資訊協會整理


經濟部工業局游振偉副局長、中部辦公室許正宗代理主任均表示,經濟部和農委會的調查數量差距太大,行政院張景森政委已指示,地方須先清查違章工廠數量及樣態,決策才能貼近實際需求。

清查工作將由經濟部主責,並籌措1.3億經費,成立「未登記工廠全面清查計畫」,要求各地方政府對轄內違章工廠進行全面清查,力求在2019年底前完成數量、規模和產業別的盤點。

清查對象依經濟部的「工廠」定義進行模糊篩選後進行調查,調查結果將以地理圖台方式對外界公開。

主責的經濟部這麼說

違章工廠輔導三少:變更少、遷廠少、轉型少

據行政院所擬方案,違章工廠有三個途徑轉為合法經營:

(1) 群聚密度高的工廠可以劃定特定地區,進行現地變更。
(2) 無法進行變更者,則輔導遷到合法設廠土地。
(3) 或在原地輔導轉型為符合用地容許使用的項目(例如進行作物栽培的農業設施)。

2010年至今,各縣市成功輔導違章工廠合法經營家數

資料來源:經濟部,環境資訊協會整理

全部輔導成功家數只佔了經濟部認定應處理的違法工廠家數的千分之一。

特定地區辦理成功變更有7家廠商。特定地區屬於特許開發,全台劃設了將近550公頃的特定地區,共有709家違章工廠。經濟部表示,因為涉及使用分區或使用地變更作業,處理流程較為繁雜。過往辦理經驗較為不足,後續可望加速通過。但是環團認為,特定地區對業者釋放利多並不合理,裡面不僅有上市上櫃公司、外商公司,還有瀝青再製廠,和多次污染農業灌溉水的皮革廠。

遷廠及轉型家數總數43家。而且,這些遷廠或轉型成功的案例,多靠業者自行克服各種門檻。像是業者遷廠要面對到工業土地昂貴、產業區位選擇有限、購置廠房及設備資金龐大,甚至如何說動員工到新廠等問題,多靠工廠老闆自行解決,政府並沒有拿出配套方案來引導或協助業者完成進駐。

目前成功案例的確比較少,未來清查出符合輔導資格的違章工廠家數後,行政院會共同來檢討比較有效促成遷廠轉型的配套方案。

經濟部這麼說

用5%慢慢拼食安

農地上違章工廠一旦亂倒廢水、排廢氣,將對食安產生立即而直接的衝擊,政府一再承諾中高污染優先遷離農地。

遲至今年,經濟部方才展開對332家中高污染違章工廠的遷廠意願訪視工作。初期目標是在今年底前調查業者願意遷廠或轉型為相容使用的時間,依舊沒有提出相關配套,讓這些環境風險高的工廠「儘速」離開農地。

而這些遷廠訪視對象,多是遭到民眾檢舉或發生污染、公安事件列冊管理的廠家。此外還有多少沒被檢舉,不在政府列管名單上,但同樣也是需要優先處理的中高污染性違章工廠呢?

我們從稅籍推估,從事中高污染性製造加工的企業,有8,400家都沒有工廠登記。是否政府列管比例不到5%?用這樣的速度拼食安,可以嗎?

我們會請地方政府進行清查,對於違章工廠掌握更為清楚後,行政院會來討論可行的配套,改善遷廠轉型成效。

中高污染性違章工廠如電鍍業,不會等到清查檢討完才開始處理,先完成清查者會先啟動相關作業。

經驗推估這類工廠所佔比例不會超過所有違章工廠的1%,如以總量3.9萬來算,中高污染性違章工廠差不多就是390家,不會到8千多家那麼多。所謂「污染性工廠」的判定,我們會從現況製程比例、自己接單還是別人的單、量多量少來做綜合判斷。像目前列管的330家污染性違章工廠,實際清查後,只有不到200家是真正在做電鍍。

經濟部這麼說

是「納管」,還是「哪有在管」?

三種輔導措施當中最保守的是納管。當工廠無法以其他方式輔導合法時,政府至少先將之納管,業者依法取得臨時工廠登記,可原地繼續經營十年,期間不受工業登記、建築、土地相關罰則的規範。這項消極的納管政策,輔導家數遠較其他積極性政策多了很多。

據經濟部資料,至2018年1月底,申請臨時工廠登記、接受納管的違章工廠有11,440家,其中7,182家已通過審核取得臨時廠登。

環團批評納管機制缺乏強制遷廠、轉型等配套,反倒成為違章工廠維持現狀、不需進行土地合法化的負面誘因,拿到了一個假合法身份,不必再面對進駐工業區的問題。

今年4月,在原本7年輔導期展延成10年之後,林岱樺、王惠美等立委再次提出修法延長至少5到10年,不走退場機制,要求再給業者一個喘息空間。

另外,臨時登記工廠必須是「低污染業別」,並取得環保、消安等文件才得申請。經濟部也一再宣稱臨登納管之後,可以管控違章工廠的環境危害。

但是,我們從「列管事業污染源裁處資料」來看,7千餘家的違章工廠,在取得臨時登記後,污染裁罰紀錄沒有減少,反而增加,不禁讓人懷疑這個制度對於保護週邊生產環境與食材安全是否真有幫助。取得臨登之前有248筆,取得之後增加為382筆。違規類型主要是未採行水污染防治措施,有可能是廢水處理設施不足,規格或操作不當,或未依規定進行監測或處理。

違章工廠接受政府輔導後,環境污染裁罰紀錄不減反增

資料來源:環保署,環境資訊協會整理

有關臨時登記制度,目前各部會共識是不希望繼續用同一方式處理違章工廠,一延再延並無法根本解決問題。今年會先要求各地方政府清查轄內違章工廠,在2019年底前完成數量、規模、產業別盤點。而後在2020年6月前,完成整個檢討工作。 待完成清查,了解整個未登記工廠使用樣態及面臨的課題之後,才來檢討如何修法。

另外,經濟部已在2017-2018年度辦理訪視非屬低污染事業的臨登工廠,了解廠商的環境保護措施,未來修法時將考量對這類業者進行有條件資格限縮或附加負擔規定。

針對臨時登記工廠污染裁罰紀錄增加,多數污染裁罰金額低於30萬元者,屬於「非嚴重違規」。取得臨登後才有裁罰紀錄,顯示納管後政府更容易掌握追蹤與管理。未來對於不符合環保規定的工廠也會積極取締,兼顧環境保護及經濟發展,這也是政府推動未登記工廠全面納管的目的。

經濟部這麼說

政府即報即拆,業者即填即蓋,比速度,也比氣長

行政院在2017年啟動了「保護農地-拆除農地上新增違規工廠」行動方案,優先拆除2016年5月20日以後農地上新增之違規工廠,凍結不斷增加的違章工廠,以宣示政府確保農地農用的決心,強調興辦工廠應設置在合法劃設的工業生產區。

行政院經衛星資料比對,找到了286處疑似新增建物的地點。後經縣市政府現地勘查後,拆除清單變成34家,不久又再次修正拆除條件,確認第一波只拆17家。

至2018年6月30日止,經過了8個月執行期,實際拆除了15家,尚未拆除共2家,彰化1家,雲林1家。

彰化建設處表示,最後一家未拆除是因為屋主向法院提起訴願,堅稱該建物沒有做工廠使用。縣府要等訴願結果出來才會進入強拆。預計會在七或八月。

主責機關農委會說,要等第一波17家全部處理完畢,才會公佈第二波拆除名單,縣市處理腳步才不會零亂。經濟部也說,這個拆除方案是確立的政策方向,未來會繼續執行下去。

但是,我們從稅籍資料來看,每年從事製造加工但無工廠登記的企業家數仍持續暴增中。似乎政府的清理政策,仍不及業者填土蓋廠房的速度。一拆一蓋之間,比的是速度,也是連貫性。拆除政策何時開始發揮嚇阻效應,為台灣長年來的違章工廠問題止血,還要看後續政策的落實程度。

每年疑似有違章工廠的企業家數仍持續增加中

資料來源:政府開放資料,環境資訊協會分析

處理違章工廠問題,除了即報即拆,依現行法稽查也是導正違規、建立管理威信的重要工具。

違章工廠嚴重的六縣市,違章工廠稽查次數,高雄最多,彰化最少

資料來源:地方政府,環境資訊協會整理

違章工廠嚴重的六縣市,違建(含工廠及其他樣態)處理人力和預決算,新北最高,彰化最低

資料來源:環團調查,環境資訊協會整理

從每年平均稽查件數和違章工廠家數來看處理積極度,新北、高雄積極,彰化消極

資料來源:地方政府和農委會,環境資訊協會整理

從每年平均稽查件數和違建業務人力來看處理效率,台中、高雄效率高,彰化效率低

資料來源:地方政府和環團調查,環境資訊協會整理

花蓮:全台唯一資訊公開

目前,各縣市只有花蓮縣定期將非都市土地違規使用稽查情形,詳確公開在網路上,供民眾查閱。

網頁上載明每一筆違規使用的確切地號、土地分區、違規面積,更重要的是提供了違規事由和處理情形,資料之完整還包括罰鍰及限期改善日期,只少了到期後的追蹤及最新現況。民眾可清楚知道所在土地違規使用情形,藉此了解政府的處理績效。

除花蓮以外,多數縣市連公布統計資料還沒有做到,不僅忽視民眾知的權利,也剝奪了公民對行政運作的參與機會。

前往查詢平台 花蓮縣政府非都市土地違規使用案件處理情形

開發來了,生態回饋機制難產中

據彰化縣政府新聞,行政院今年五月決議,將以新訂都市計畫方式,規劃鹿港頂番婆違章工廠群聚地區成「鹿港頂番婆水五金田園生產聚落」。後續由彰化縣政府進行規劃,預計4~5年開發完成。

該地區據行政院在2017框定面積達697公頃。現況七成是農地,一成多做工業使用。農地面積為512公頃,合法工業用地面積37公頃,違章工廠(包含臨時登記工廠)有64公頃。

該地區主要是鹿鳴、鹿鳳、鹿犁、鹿昇及振興段,過往因污染受到環保署列管(含正在列管及已解除列管)的農地將近95公頃,差不多6百筆的地,佔彰化污染農地筆數20%,全國8%受污染農地也來自這個地區。每公頃改善經費若以100萬估算,政府需投入經費至少9,500萬,這還沒有算給農民的作物銷毀與停耕補助費用,以及造成食安源頭污染的風險成本。

政府為處理該區違章工廠聚集、農地污染嚴重的問題,將整區變更開發為都市土地,卻遲未提出衡平環境保護與經濟發展及公平正義的生態回饋機制。

依農委會在2017年提出的生態回饋機制計算公式:「 (工業用地單價-農業用地單價)x面積+違規年數x30萬元」進行估算,以彰化水五金地區為例,假定工業用地一坪約3.5萬元,農地價格約一坪1.1萬元,500坪大小的違章工廠,違規30年應負擔2,100萬生態回饋金,違規20年應負擔1,800萬。依此類推。

現行機制沒有類似的回饋金計算,進行跨部會討論中,目前仍無共識。

經濟部這麼說

環團:不要用食安換GDP!

30個環保團體日前發動了「違章工廠不寬待、健康留給下一代」連署,邀請民眾一齊向行政院及立法院要求,正視違章工廠造成污染農地的現實,不要用食安換GDP。

台灣農村陣線成員,也是農地違章工廠問題嚴重的彰化縣居民許文烽表示,支持農地違章工廠全面納管,但堅決反對放寬臨登的修法方向。許文烽說,合理的處理措施是將所有農地違章工廠進行納管,並且要求廠商提出具體可行的「合法轉型計畫」。

長期關注違章工廠問題,同時家住烏日、與違章工廠為鄰的地球公民基金會專員吳其融則提出借鏡鄰國日本的做法。日本政府在1965年為了處理工業污染問題,成立「特殊法人公害防止事業團」,輔導該年度以前設立的工廠以十年攤提方式購買或租用環工設備,同時引導違章工廠進駐工業區。吳其融表示,工業污染處理可以透過相關製程廠商群聚,順勢引導其餘廠商共同進駐,這也是民間團體始終主張優先處理中高污染工廠的原因。

前往連署頁面 違章工廠不寬待、健康留給下一代

公民怎麼說?

請立刻拆除違章工廠,勿再立法保護以免有圖利廠商之嫌。

—阿放

羅馬不是一天造成的,儘管蔡總統並不是100%造成違章工廠遍地開花現況的始作俑者,但人民選出總統是希望能夠解決一 般百姓無法自救的困境,如今您登上高位、站上舞台就應該兌現對人民的承諾。做出正確的事情,或者接受歷史罵名。 一個永續的國家,不只需要經濟的獨立。國家需要人民、領土與主權,如果為了經濟就犧牲人民,最後無論哪個政黨都會發現鈔票並不能換回人民的健康與信賴。

—小黃

請小英政府整頓違章工廠,挽救沉淪汙染的土地及水,保護農產安全,這才是真的愛台灣,否則愛台灣就是選票騙術空洞口號。

—Michel

文字、攝影、設計:張淑貞(台灣環境資訊協會)

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